‘지방분권’의 또 다른 이름은 ‘풀뿌리 민주주의’다. 한번 더 풀어보면 ‘권력과 권한을 지방에 나눠주고 지역주민이 참여하여 스스로의 주권을 행사하고 민주주의를 일궈나가는 것’이라고 정의할 수 있다. 하지만 일반인들에게 ‘지방분권’이란 여전히 생소하고 낯설다.

우리나라는 오래 전부터 ‘중앙집중형 관료제’가 발달한 나라다. 관료제의 연원을 따져보면 삼국시대까지 거슬러 올라간다.

그 옛날 고구려에는 ‘대대로(大對盧)’란 관직이 있었는데 우리나라의 국무총리나 영국, 일본의 수상과도 같은 최고의 관직이었다고 한다. 신라에는 관료들에게 일한 대가로 토지를 지급하는 ‘녹읍’이란 제도가 있었다.

세 나라 중 관료제의 기틀이 잘 발달한 나라는 백제인데, 6좌평 16관등제로 구성된 관료집단이 있었다. 이는 중국의 6전 조직과 비슷한 모습으로 중앙집중적이고 체계적인 모습을 갖췄던 것 같다.

물론 삼국시대의 관료는 귀족 신분으로 왕과 대등한 위치에 속했던 사람들이었으며, 관료를 선출하는 방식 역시 혈통 중심의 폐쇄적인 세습제를 통해 인적 충원이 이뤄졌기에 그들만의 결속이 매우 강했다.

우리가 알고 있는 공무(公務)를 담당하는 주체로서의 관료제는 고려시대 성종 때부터 체계화됐다고 볼 수 있다. 성종은 ‘무인’ 중심의 분위기를 배격하고, ‘문인’이 전면에 나서 국가를 운영하는 ‘문치주의(文治主義)’를 내세웠다.

특히 고려 광종이 실시한 ‘과거제’는 관료 충원 방식을 ‘자격시험’으로 변경함으로써 새로운 관료제의 기틀을 만들었다.

신하는 군주에게 충성을 다해야 한다는 유교적 이념으로 무장된 신진인사들이 과거를 통해 대거 등용됐고 이들의 ‘지력(知力)’을 바탕으로 왕권은 더욱 튼튼해졌다.

■ 지방분권을 위한 변화, 중앙집중적 관료제 문화

조선은 관료제의 기틀을 만든 국가다. 건국 초 3차례 관제개혁이 있었으며, 조선의 헌법이랄 수 있는 경국대전이 완성되는 시점을 전후해 중앙이 지방을 지휘·감독하는 모습의 관료제가 구축됐다.

국정의 최고정무기관인 의정부가 있고 그 아래 육조를 두어 행정·입법·사법의 기능을 구분해 수행케 했는데, 관료들간의 관계는 ‘수직형’으로 매우 엄격했고, 승진에도 ‘위계’를 두어 신분상의 제약을 명확하게 했다.

조선 건국 초기에 틀을 갖춘 관료제는 조선말까지 500여 년간 유지된 거대한 공무 조직이었으며, 의정부와 육조-관찰사-수령으로 이어지는 수직적 지휘관계에서 파생된 문화는 지금까지도 우리가 지방분권을 낯설게 여기는 배경이 된다.

그리고 이는 지방분권이 우리들 삶 곳곳에 자리잡기까지 그만큼의 시간이 필요하다는 의미일 수 있다.

우리 사회가 고도 성장기를 보냈던 1970년대∼1980년대에는 중앙집권적으로 훈련된 관료체제가 상당한 역할을 수행했다.

특히 1970년대 ‘한강의 기적’을 일군 경제성장의 배경에는 관료들이 중심이 되어 이끌어간 추진력이 큰 동력이 됐을 것이다.

하지만 이제 시대는 변했다. 저출산 고령화를 비롯해 지구온난화 등 기후변화 문제, 감염병 바이러스 출현에 따른 보건의료의 대처, 그 외에도 정보통신기술(ICT) 중심의 4차 산업혁명에 기반한 새로운 성장동력과 기술의 진보에 따른 고용형태의 변화 등 이전 시대와는 확연히 다른 사회문제들이 해결책을 요구하고 있다.

우리가 헤쳐 나가야 할 문제들은 일사분란함과 함께 아래로부터의 목소리를 놓치지 않고 수렴하는 능력도 함께 요구하고 있다. 근대 이후 우리나라 관료제의 긍정적인 요소는 정책의 일관성 및 노하우 보유, 신속한 집행체계를 갖춘 유능한 조직이란 점을 꼽을 수 있다.

하지만 이제 그 방향을 ‘중앙에서 지방으로’가 아니라 ‘지방에서 중앙’으로, ‘위에서 아래로’가 아니라 ‘아래에서 위’로 역진해 나가야 할 때가 됐다.

■ 지방분권을 위한 변화, 언론과 뉴스

중앙 중심 사고의 근간이 관료제에서 출발한다면 근대화 이후 형성된 언론체계 역시 지방분권을 위해 변화해야 할 요소다. 언론의 세계는 정확하게 양분화된 세계다.

중앙지와 지방지! 이 두 단어가 모든 것을 설명한다. 취재와 보도의 대상이 확실하게 구분되어 있는데 뉴스 소비자들은 아직 지방 정보에 목말라 하지않는다.

특히 뉴스 소비의 관문인 포털에서 지방 뉴스는 여전히 소외되고 있다. 2019년 네이버가 기사 배열을 100% 인공지능 알고리즘에 맡기는 뉴스 서비스 개편을 예고한 가운데 한국언론진흥재단 미디어센터가 발표한 ‘포털 등의 알고리즘 배열 전환 이후 모바일 뉴스 이용행태’ 보고서에서는 지역 언론의 미래를 볼 수 있는 조사 결과가 발표됐다.

먼저 스마트폰, 태블릿 등 모바일로 인터넷에 접속한 경험이 있는 20살 이상 성인 남녀 1000명을 대상으로 온라인 설문 표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±3.0% 포인트에서 응답자들의 75%는 ‘알고리즘이 기사를 배열하는 방식의 편집으로 특정분야 뉴스만 소비할 것을 우려’했다.(표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±3.1%P)

■ ‘지역화‘ 위한 전환점 제공이 지역언론의 역할

또한 네이버가 제공하는 언론사 구독 서비스인 ‘채널’이용과 관련해 가장 선호하는 매체는 ‘방송사’가 41.2%로 가장 높게 응답되었다. 그 다음은 중앙 종합일간지(22.6%), 경제지(12.0%), 인터넷신문(7.8%), 지역일간지(6.9%), 전문일간지(5.6%), 통신사(4.9%)순으로 지역일간지 구독 비중은 약 7% 선에 그쳤다.

네이버의 ‘알고리즘 기사 편집’ 개편 이후 ‘지역언론 기사를 포털에서 본 적 있다’는 응답은 26.1%에 불과했다. ‘포털에서 제공되는 지역언론의 수를 늘려야 한다’는 주장에는 과반인 57.4%가 찬성해 포털의 중앙언론 집중 현상에 우려감을 보였다.

조사 결과에서 보듯이 ‘뉴스 검색 알고리즘의 변경’은 네이버와 언론사간 뉴스공급 계약방식과 관련해 ‘지방 언론 소멸론’까지 논할 정도로 이슈화 됐다.

즉 ‘콘텐츠 제휴사’가 아닌 ‘검색 제휴사’인 지역언론의 입장에서 네이버의 개편은 지방언론에게는 ‘퇴장 카드’를 준 것과 같은 조치였다.

이에 한국지방신문협회는 지난해 디지털위원회를 만들고 전국언론노조, 지역신문노조협의회, 민언련 등 과 공동 대응에 나섰지만 열악한 지방언론 환경이 개선될지는 여전히 의문 부호다.

■ 코로나 시대, ‘인포데믹’ 대처는 지방언론부터

6개월을 넘어선 코로나19의 장기화는 사회 전 분야에 변화의 패러다임을 몰고 오고 있다. ‘지역화’만이 코로나19의 대안이라는 주장을 펴는 로컬 경제운동의 선구자이자 환경운동가인 헬레나 노르베리 호지(Helena Norberg-Hodge)는 지역언론이야말로 우리의 눈을 중앙에서 지방으로 돌리도록 ‘티핑 포인트(전환점)’를 제공해주는 중요한 기관이라고 지적했다.

헬레나 노르베리 호지에 따르면, 지역언론이 관심을 가질 수 있는 분야는 무궁무진하다. 탈 물질주의, 정신 건강, 생태파괴, 힐링 라이프, 마을 공동체 중심의 순환경제, 소상공인 네트워크를 통한 풍부한 일자리 등 지역의 현안들을 의제화할 수 있다.

그리고 이는 곧 ‘민초 프로젝트(Grassroots projects)’와 연계할 수 있는 기초가 된다. 최근 한국연구재단은 코로나19에 대한 인문학적 성찰과 대응으로 ‘지속발전 가능한 인류사회 모색을 위한 기획보고서’를 발간했다.

이 보고서에 ‘코로나19와 역사적 시각에서 본 전염병’이란 글을 기고한 장문석(서울대 서양사학과) 교수는 “중세 흑사병을 제외하면 거의 모든 전염병 사례가 역사책에서 누락됐다. 스페인 독감 역시 마찬가지다”라고 지적했다.

장 교수는 전염병의 역사를 고찰해보면, 전염병은 교류와 번영의 산물이며 전염병이 창궐하는 동안 ‘사회적 해체’, ‘인류의 지식에 도전’, ‘정치적 긴장 고조’ 등과 같은 특징을 수반하면서 사회 변화를 이끈다고 분석했다.

아울러 전염병이 창궐하는 시기에는 사람들의 불안심리, 공포감에 편승해 ‘인포데믹(infordemic : 전염병 information+유행병epidemic)’과 같은 가짜 정보도 함께 돌아다니므로 정확한 정보와 올바른 관점을 제공하는 언론, 특히 각양각색의 소식들을 다루는 지방 언론의 기능이 매우 중요하다는 점을 강조했다.

■ 진정한 ‘지역화’ 는 소규모 활동을 대규모로 하는 것

지방분권은 풀뿌리 민주주의이며 권한을 나누는 것이다. 그리고 그 둘을 연결하는 주체는 지방정부, 관료제, 지방언론 3자의 유기적인 협력에서 출발해야 한다. 그렇다면 일반인들은 지방분권적 민주주의 삶을 위해 무엇을 해야 할까?

헬레나 노르베리 호지는 ‘큰 그림 행동주의(big picture activism)’를 제시한다. 지역에서 일어나는 일과 글로벌 세계에서 일어나는 일들에 대해 관심을 갖고 유사한 활동 사례들을 발굴해 공유 버튼을 누르고 이웃에 전달하여 확산하는 활동이 ‘큰 그림 행동주의’라고 설명한다.

그렇다면 늘상 내손에 쥐어져 있는 핸드폰을 통해 우리들은 지방분권적 민주주의 삶을 손쉽게 실천할 수 있지 않을까.

< 편집자 주 : 외부 칼럼은 본지의 편집방향과 무관합니다. >